公共管理學者吳曉林 推進後疫情時代城市治理現代化 應急管理補短板 各方責任需共擔

新冠疫情持续两年的肆虐传播，令城市管理者面对前所未有的治理挑战。在「外防输入，内防反弹」的总体防疫思路下，中国较好地控制住了疫情蔓延，但过去一年，局部疫情仍不断出现。最近爆发的陕西局部疫情中，省会城市西安因管理上的低效、粗暴和混乱引发不少负面舆情。遭遇突发公共事件，光鲜的大城市管理暗藏哪些致命不足？如何在严控疫情的同时，尽可能平衡民生经济以及城市的正常运转？ 知名公共管理专家、南开大学周恩来政府管理学院副院长吴晓林教授接受香港文汇报专访时表示，大城市特别是特大城市是人口流动最为活跃的地区，围绕人口经济社会活动产生巨量的交通和资源、信息流量，一旦发生突发风险，可能面临巨大挑战，引发区域性乃至全国全球性连锁反应。他认为，在过去两年防疫的压力测试中，一些大城市暴露出非常态治理准备不足、系统思维缺乏、社会参与失灵等积弊，这为提升城市治理能力提供了重要的反思视角，促使我们今后要充分重视社会组织的发育，充分重视居民个体责任、政府责任、市场责任与社会责任的边界厘定，并在这基础上达成共建共治共享，以推进后疫情时代城市治理现代化。 ◆香港文汇报记者 王珏 北京报道 吴晓林认为， 特大城市是疫情等风险容易发生和扩散的场域。按照国家统计局发布的数据，中国内地现有7个超大城市、14个特大城市，学术上将其统称为特大城市，通常为建成区常住人口500万以上城市。这21个特大城市建成区面积共17,279.52平方公里，占全国国土面积0.18%，但是GDP占全国32.9%。这决定了特大城市在国家发展的经济社会政治版图上占有极端重要的位置。大致来看，疫情期间暴露出城市治理的三大短板问题。 疫情暴露管理三大积弊 首先是非常态治理准备不足。吴晓林引述南开大学中国政府发展联合研究中心（下称「研究中心」团队）在疫情期间进行的调查显示，42.11%的受访居委会工作人员反映，城市社区里没有应急管理预案，与此同时，社区里的应急资源短缺。而即使有管理预案，居民们也几乎没有机会参加定期和不定期的演练，此外应急人员普遍专业素养欠缺。过去两年来，由疫情及其相关因素引发的「挤兑」、「抢购」、一码通崩溃、就医难等现象持续发生，凸显激增的防疫事务和城市缺乏应急性管理秩序之间的矛盾。 二是系统治理思维缺乏。像此次西安疫情中，父亲心梗被拒诊而不幸离世的女孩质问：保安、护士、医院，每个人都说自己没有问题，到底有问题的是谁？这充分说明，疫情发生后，有的部门在应急管理过程中畏手畏脚、不想也不敢担责，不敢主动担当自选动作，处处等待上级指示，导致出现踢皮球、一刀切等各种各样的懒政、怠政行为。 三是社会参与暴露短板。研究中心的调查表明，在疫情最为紧张的时刻全国只有3.44%的居民参与了社区防疫志愿者活动，这当然与疫情的传染风险认识有关，但是也反映出：部分地方平常不练内功，忽略了社会组织的培育、忽略了群众路线，一遇到紧急情况只能开展「运动式治理」，尽管声量大、显示度高，但容易造成「无限责任」、「单边主义」。防控责任一股脑地交给社区、干部和物业，做不好、做不到位的就要受到批评，「干部做、群众看」的现象突出。同时，城市的社会组织数量仍然偏少、能力不高，基层治理出现「社会失灵」的现象。 治理系统统筹需常态化 对于未来应当如何完善城市治理，吴晓林建议，一是强调系统统筹常态化的重要性；二是健全城市应急管理体系，构建简约高效的权责体系；三是任何时期都要保障生命线的安全，将其置于经济社会发展同样重要的地位；四是加快培育社会组织；五是推动全环节的智能社会治理体系建设。 「每一场灾难、危机，都不该止于一种悲怆的集体记忆」，他对香港文汇报记者表示，新冠疫情防控所赋予人们的机会也不应止于问责或者补救，而是更应该推动实质性进步，使其成为一座城市迎接考验、推动治理脱胎换骨的契机。 共同行动建设韧性社区 吴晓林进一步指出，社区作为国家和社会的最小单元，处于联防联控、群防群治的第一线，对内地疫情得到有效控制起到了关键作用。但现实生活中，个别城市也出现了断路、封门、不让非本小区人员进入、符合上班条件的也不让上班等极端现象，民众反应强烈。 「基层治理所暴露出来的问题，不仅关乎疫情防控的成败，更关乎国家治理体系和治理能力的水平。」吴小林说，「十四五」规划和2035年远景目标纲要已提出「建设韧性城市」的要求，要充分认识到韧性社区的重要性，将其上升至城乡安全、国家安全的高度，使社区更加主动地投入到风险控制和灾害准备中，为韧性城市建设和可持续发展做好基础工作。 他介绍，所谓「韧性社区」是以社区共同行动为基础，能连接内外资源、有效抵御灾害与风险，并从有害影响中恢复，保持可持续发展的能动社区，其核心就在于降低城市的脆弱性，有效预防和应对各类重大突发风险，降低风险带来的冲击和不确定性。 行政区划防资源「中心化」 吴晓林说，在处理、应对、防范风险的时候，可以看到内地大城市社区韧性的一些指标不是特别强，因此要以本次疫情为契机，加快建立「韧性社区」的指引性指标体系。通过研究超大、特大城市行政区划如何应对城市风险、支撑韧性城市建设。 他建议，首先要设立一份安全风险的清单，摸清整个社区15分钟生活圈内到底有哪些风险漏洞，一旦风险来了怎么启动应急，怎么防控，程序是怎么样的，都要设计好。 其次，应基于人口密度和规模做好行政区划调整。现有不少地方的行政区划都是过大的，而且是块状的，优势资源集中在少数中心城区，中心城区又缺乏足够的空间。他提出，在必要的情况下，建议未来把块状行政区划向扇形行政区划调整，使得中心城区获得腾挪的空间，也有助于中心城区抗风险优质资源向外围扩散。 此外，吴晓林还指出，要基于安全风险类型推动跨域治理。特别是应对战略风险、特大风险的时候，如新冠疫情风险，依靠单个城市行政力量是很难完成单独应对，这就需要跨区域协同，在城市群内协同。